『해양공간계획 관련 국제동향』                   

해양법·제도연구실 이문숙 선임연구원

최근 해양에서는 여러 이해관계가 상충하면서 다양한 갈등이 일어나고, 해양 관할권 확장 및  많은 보전·이용 및 개발 요소가 중첩됨에 따라 공간기반 관리에 대한 중요성이 커지고 있다. 따라서, 이를 해결하기 위한 핵심적인 관리수단으로 ‘해양공간계획(Marine Spatial Planning)’이 대두되고 있는데, 이는 해양에서 인간의 활동을 시공간적으로 배분하는 프로세스 전반을 의미하며, 해양에 대한 공간기반 분석, 예측, 시나리오 구성 등을 전제하고 다양한 이해관계자의 참여를 통해 합리적인 의사결정의 기반이 형성됨으로써 진행된다. 해양공간계획은 기존에 해역에 대한 관리구역 혹은 관리계획을 총체적으로 접근하여 보다 정밀하고 과학적인 공간 분석, 예측 방법을 통해 작성토록 하고 이를 실효적 실행수단으로 연결시킨다는 점에서 과거의 해역관리방식과 확실하게 구분된다. 해양에서 이루어지거나 영향을 미치는 행위에 대한 적극적 기조는 해양 환경영향평가, 해양 이용허가제도, 해양면허, 해양정보 통합관리 등 해양공간계획의 실효적 실행수단을 만들고 있으며, 각국이 해양공간계획체계를 구축하는 방향을 제시하고 있다.

■ KIOST 관련 연구사업 소개
해양공간계획이 성공적으로 작용하기 위해 중요한 핵심요소로는 첫째 작용체계 구축을 위한 법 제도적 기반, 둘째 해역의 수용능력 및 이용적합성 평가(해양환경, 인간의 활동간 영향·관계 분석), 셋째 과학적 자료에 근거한 시나리오 작성 및 공간배분, 넷째 이해관계자 참여와 협력이 있다. KIOST는 해양공간계획 기초 개념연구를 위해 2009년 ‘연안 통합관리를 위한 Ocean Zoning 동향 및 여건분석 연구(창의과제)’, 2010년 ‘연안 통합관리를 위한 Marine Spatial Planning 기법연구(창의과제)’를 추진하였으며, 2012년 ‘미래 해양이용 수요에 대응하기 위한 국가관할해역 공간관리계획 수립 기획연구(KIMST, 기회연구)’ 등을 통해 관할해역 전체에 대한 해양공간계획체계 구축 방향에 대한 연구를 추진해 왔다. 또한 2012년부터 2016년까지 ㈜환경과학기술과 공동연구로 해양공간계획을 과학적으로 지원하는 해양정보 통합시스템을 구축하기 위하여 ‘관할해역 해양정보공동활용체계 구축연구’를 수행하였다. 2016년 해양수산부로부터 발주를 받아 KIOST가 추진하고 있는 해양공간계획 법제화 연구(발주처: 해양수산부)는 해양공간계획 추진을 위해 필요한 법제도적 기반을 구축하기 위한 개선 방향을 제시하고, 해양공간계획법(가칭) 제정안을 작성하는 것이다. 세부적인 내용을 살펴보면 첫째 해양공간 관리를 위한 정보관리, 해역 기능 배분, 해양환경 및 자원 평가 관련 국내 법제도 현황을 분석하고 해양공간계획 체제 구축을 위한 국내법 제도 개선 방안을 마련하는 것이다. 둘째 미국, 영국, 일본, 중국 등 해양공간관리 관련 해외 입법례 분석을 통해 국내 법제화 방향을 설정하고, 셋째 법률 제·개정 기본방향을 설정하고 핵심 고려요소, 조문구성안 제시하는 것이다. 해양공간계획법 제정안에 대한 연구는 해당 연구사업을 토대로 2017년까지 지속될 예정으로  추진 방향은 <그림 1>과 같으며, 해양공간계획의 실행력을 확보할 수 있는 해역이용허가제도의 도입, 연안 및 해양 생태계와 기능을 중심으로 한 해양공간계획체계의 개선 방향은 현행 연안관리 및 공유수면 관리체계가 가진 한계를 극복하고 실효적인 제도로 전환시킬 뿐 아니라, 해양에서의 모든 이용 및 개발이 선 계획, 후 이용의 원칙하에 통합적으로 관리할 수 있을 것으로 본다.

또한, 관할해역의 해양관리를 위해 해양정보를 통합하고 공동활용시스템 구축을 목표로 하는 ‘관할해역 해양정보 공동활용체계구축(발주처: KIMST, ㈜환경과학기술과 공동연구)’를 통해  해당 시스템에 구축될 해양자료에 대한 정도관리와 해양자료의 통합 및 공동활용을 위한 법제화 방안 마련 연구를 추진하였다. 현재 1단계(2012-2016) 사업의 종료시점이며, 2단계(2016-2020)에서는 해양정보 공동활용시스템의 고도화, 공간정보에 기반한 활용연구 등이 중점적으로 이루어질 예정이다.  

■ 국제동향  

1. 해양공간계획 관련 법제  

해양공간계획관련 근거 법률은 국가의 입법체계에 따라 상이한 방법을 택하고 있다. 독일의 경우 육상 중심 공간계획 및 관리에 관련한 법률에 관할해역의 공간계획에 관한 근거를 두어  공간계획의 적용범위를 관할해역 전체로 확대하고 세부 관리에 관한 사항을 기존 공간관리 체계 내에서 이행하도록 하고 있다. 영국의 경우 해양계획체계, 해양관리기구, 해양면허 등 해양공간계획-조직-규제수단을 통합적으로 규율하기 위한 연안 및 해양접근법(Coastal and Marine Access Act, 적용범위 : 잉글랜드 및 웨일즈, EEZ)을 2009년 제정하였다. 동법에 따라 특별한 성격의 해양관리기구(Marine Management Organization)를 설립하고 해양관리기구가 해양관리를 위한 계획, 평가, 진단, 인허가의 주체로 역할을 하도록 기능을 설정하고 있다. 미국은 오바마 정부가 2010년 연안·해양공간계획(Coastal & Marine Spatial Planning: CMSP)3을 통합, 해양정책의 핵심과제로 채택하면서 CMSP체계구축 활동이 본격화되었다. 연방정부는 국가해양위원회(NOC)가 중심이 되어 범 부처 차원에서 CMSP 지원 기반 조성에 노력하고, 지역위원회 와 지방정부가 중심이 되어 CMSP를 추진한다. 이외에도 뉴질랜드는 2012년 EEZ 및 CS에 대한 해역관리 법률(Exclusive Economic Zone and Continental을 Shelf(Environmental Effects) Act2012)을 제정하여 이를 기반으로 해양환경영향평가 및 해양공간관리를 추진해 오고 있다. 일본의 경우도 자민당에서 2016년 EEZ 및 대륙붕 관리강화법(안)을 발의하여 추진 중이며 이 법안에 해역관리와 관련된 사항을 다룰 것으로 예상되고 있다.  

2. 해양공간계획 지원을 위한 자료 및 정보관리
해양공간관리를 위한 통합정보시스템을 구축하고 공동활용을 강화하는 것은 전 세계적인 기조 이나 그 방법은 국가 체제의 영향을 크게 받는다. 사회주의 국가인 중국의 경우 국가가 수립한 해양정책 방향에 따라 해양정보 통합 구축 및 디지털화가 결정됨에 따라 별도의 법률기반을 마련하지 않고 하나의 플랫폼, 하나의 프로토 타입, 하나의 시스템을 구축하게 된다. ‘디지털 해양’ 국가해양국의 노드를 중심으로 국가해양정보센터가 분야별 해양전문데이터센터와 지방 해양데이터센터, 해역별 데이터 센터, 과학연구서비스센터를 연계한다. 미국의 경우, 육상 중심의 지리정보시스템의 한 부분으로 운영되던 해양정보의 중요성을 인식하고 2009년 연안 및 해양통합관측시스템법ICOOS ACT)를 제정, 이 법에 근거해 해양관측 시스템의 통합뿐 아니라, 해양자료의 수집, 관리, 분석, 활용의 총체적 관리를 규율하고 있다. 자료와 정보에 대한 다양한 이해관계와 지역별 여건을 고려하기 위하여 지역별, 영역별 분산된 해양 정보에 대한 관리주체를 통합 조정하는 거버넌스를 구축하고 이를 중심으로 지역별, 영역별 방향을 제시한다.  

3. 구역 지정과 해역이용 규제 관련

중국은 해양사용관리법과 해양환경보호법에 근거한 해양기능구회기술지침(GB/T 17108-2006)에 따라 전국해양기능구획을 설정하고 있다. 내수 및 영해는 개발조정구역, 중점개발구역, 개발제한 구역, 개발금지구역 등 4개 기능구역으로 설정하고, EEZ 및 대륙붕, 기타 관할해역은 중점개발구 역, 개발제한구역 등 2개 기능구역으로 설정하고 있다. 특히, 해역을 해역별, 해역의 중점지역별, 단위해역으로 구분하여 공간분석을 실시하고 공간계획을 수립하고 있는 것이 특징이다. 중국은 전국해양기능구획을 통해 설정된 구역에 대한 법적 행위제한은 없지만, 개별 이용 및 개발행위를 관리하기 위하여 해역사용 허가제도를 운영한다. 이는 영국의 해양면허제도와 유사하게 개발 및 이용계획 승인기관으로 하여금 개발 및 이용계획을 확정하기 전에 해양관리기관로부터 해역이용에 대한 허가를 받도록 하는 제도이다.  

4. 해양공간계획을 위한 핵심 Tool
Atlantis는 주로 수산자원관리, 통합생태계모델 등의 관리전략평가 단계에서 적용되는 Tool로써, 기후변화, 해양학, 영양염의 유효도, 먹이그물 간 상호작용 등이 변수로 작용하는 생물-물리 모델뿐 아니라, 연안개발, 환경오염 등이 사회 경제에 미치는 영향 등을 평가하는 산업요소모델이 함께 통합적으로 고려되어 현재의 해양상태와 관리활동의 변화에 따른 시나리오를 예측하고 정책결정을 지원하는 시스템으로 구성된다. Cumulative Impacts는 해양생태계 및 환경에 대한 인간 활동을 수집？지도화하고, 개별 생태계의 취약성 정량화점수를 토대로 해양공간에 대한 영향, 이용행위와 환경과의 영향을 평가하는 중요한 정보로 활용되며, 취약지역을 파악하여 이를 완화시키는 해양이용 방법 모색을 지원하고자 한다. Marxan with Zone은 Marxan을 보완한 것으로 다목적 이용을 관리목표로 하는 공간계획 지원을 위해 각기 다른 활동이 생태계에 영향을 주는 작용으로 ‘cost matrix'를 설정하고, 최소의 비용을 요하는 대안을 선택하도록 지원하는 Tool이다. 해양이용 활동과 해양환경 간의 적합성(compatibility) 매트릭스에 적용하여 적합 수준을 지도화하고 구획경계비용을 설정, 해양공간에서의 다양한 활동, 관리 이행으로 인한 비용, 영향 등을 통합 제시한다. Artificial Intelligence for Ecosystem Services(ARIES)는 생태계서비스 공급과 이와 관련된 공간이용에 대한 변화를 모델링하고 수량화하여 시나리오의 비교 평가가 가능하도록 지원하는 Tool이다. 해양공간계획 단계 중 시나리오 작성, 시나리오 평가 및 대안선택을 지원할 수 있다. InVEST는 다양한 생태계 시뮬레이션 모델로부터 획득된 정보 분석, 수치적 분석, 개념적 모델을 통해 효율적인 목표를 설정하고 특정지역에서 수산 및 양식 자원, 연안보호, 해양레저, 해양에너지 등을 포함한 해양생태계 서비스를 단계별, 타입별로 평가하는 Tool이다. Marine Map은 주로 위험분석, 환경상태？관리대안？관리효과 평가를 목적으로 사용되는 Tool로 해양환경 상태에 대한 가시화, 위험분석, 관리 시나리오에 대한 분석적, 과학적 피드백을 제공함으로써 MPA 사이트 간 네트워크, MPA 지정 목표 및 관리 방식에 따른 유형 구분과 위험분석, 관리대상 구역에 대한 경계설정 등을 가능케 할 수 있다. Multi-scale Integrated Models of Ecosystem Services(MIMES)는 생태계보전에 대한 접근을 경제개발의 한 형태로 고려하여 생태계 서비스들 간의 trade off를 모델링하는 Tool로써 다양한 관리 시나리오 아래에서 생태계 가치와 기능을 평가한다. Multipurpose Marine Cadastre (MMC)는 대륙붕 외곽지역에서 주로 재생에너지 개발 등으로 인한 잠재적 갈등지역의 정보를 시각화하는데 사용되는 Tool로써 해양의 공간적 범위, 사용, 소유권, 책임이슈, 제한사항뿐만 아니라, 해양공간과 침수된 토지관리 지원을 위한 특정 지역의 데이터를 포함하며, 해양공간에서의 이용행위로 인한 생태적 영향평가의 기능으로 활용이 가능할 것으로 판단한다. 

■ 결론 및 제언  
해양공간계획을 통해 해역에 대한 선점적 관리방향을 설정하고 그에 따라 후 이용을 실현한다면, 향후 발생하는 해양이용 및 개발에 따른 갈등, 악영향을 조정하는 것이 지금보다는 수월해질 것으로 기대된다. 생태계 서비스를 평가할 때, 가장 효용가치가 높고 이해관계자들이 합의하는 적정기능에 따라 해역을 관리함으로써 해양의 지속가능성을 확보하는 데에도 기여할 것이다. 이를 위해서는 관련 법제도의 개선과 해역관리의 실효적 수단의 확보 등이 전제되어야 하며, 해양공간 통합정보에 기반한 의사결정 시스템을 마련하여야 하고, 해역별·단계별 적정 해양공간계획 Tool을 개발하여야 할 것이다. 해양의 공간관리와 공간계획체계는 아직 시작 수준에 불과하므로 향후 도약, 발전의 수준으로 나아가기 위해 많은 국가 정책, 사회·경제뿐 아니라 과학기술에서 끊임없는 노력이 필요할 것이다.